La Corte di cassazione risolve il concorso tra la truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche e l'indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato utilizzando il criterio di sussidiarietà. L'art. 640- bis c.p., norma principale, comprende in sé, esaurendo l'intero disvalore del fatto e assorbendo l'interesse tutelato, l'art. 316-ter escludendone l'applicabilità. Il giudice chiamato a decidere deve, in via preliminare, verificare se ricorrano gli estremi per l'applicazione dell'art.640-bis c.p. e "solo all'esito negativo di tale verifica potrà e dovrà valutare se possa eventualmente trovare applicazione la norma di cui all'art.316 ter c.p. nella previsione del primo ovvero, in relazione al quantum di indebita percezione, del secondo comma." (massima a cura dell'autore)

Fatto
T. R. veniva tratto a giudizio del Tribunale di Bolzano per due delitti ex artt. 110 e 610 bis cp., per avere, nella qualità di legale rappresentante della Società T. R. & C. s.n.c., in concorso con altri, con artifizi e raggiri consistiti nella presentazione alla Provincia Autonoma di Bolzano di preventivi di spesa e fatture di acquisto con importi maggiorati, forniti dalla Società A. s.r.l. di Bolzano, inducendo così in errore l'ente pubblico sull'entità della spesa ammissibile al contributo pubblico, che veniva liquidato in misura maggiore del dovuto, procurato a sé ingiusto profitto, con relativo danno della Provincia Autonoma di Bolzano.
Con sentenza emessa il giorno 21/11/2000 il Tribunale di Bolzano assolveva l'imputato perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato, ritenendo applicabile al fatto la disposizione dell'art. 316-ter c.p. recentemente introdotta dall'art. 4 della legge 29/09/2000, n. 300.
Propone ricorso diretto il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, deducendo che, contrariamente a quanto sostenuto in sentenza, la norma dell'art. 316-ter c.p. si pone, nei confronti dell'art. 640-bis c.p., non in rapporto di specialità, bensì in rapporto di sussidiarietà, come reso evidente dal suo tenore letterale, dai lavori preparatori e da esigenze di coerenza sistematica. Poiché nella specie i fatti accertati integrano certamente il più grave delitto ex art. 640-bis c.p., non vi sarebbe dunque spazio applicativo per l'art. 316-ter c.p. Diversamente, secondo il P.M. ricorrente, la nuova norma dell'art. 316-ter c.p. violerebbe l'art. 3 Cost. per irragionevole trattamento più favorevole -rispetto alla truffa in danno di privati e alle frodi agricole CEE - delle altre frodi in danno di soggetti pubblici, nonché l'art. 11 Cost. in relazione agli impegni assunti a livello internazionale.
Resiste con memoria la difesa del prevenuto.

Diritto
Il ricorso è fondato.
L'impugnata sentenza, invero, ricostruisce il rapporto fra la disposizione dell'art. 640-bis c.p. e quella dell'art. 316-ter c.p. in termini di rapporto da genere a specie, nel senso che la seconda fattispecie avrebbe isolato dal vastissimo ventaglio degli artifizi e raggiri alcune ipotesi cui (in assenza ovviamente di modalità ingannevoli ulteriori e diverse) il legislatore ha inteso collegare conseguenze meno sfavorevoli di quelle previste per il delitto ex art. 640-bis c.p. A tale conclusione il Tribunale perviene in base al rilievo che la condotta descritta nell'art. 316-ter c.p. consiste in comportamenti ritenuti pacificamente idonei a integrare il concetto di artifizi e raggiri che caratterizza la truffa. Di tal che, ove si ritenesse loro applicabile la norma di cui all'art 640-bis c.p. nessuno spazio applicativo residuerebbe per la nuova fattispecie di cui all'art. 316 ter c.p..
Tale tesi non può essere accolta.
Una corretta ermeneusi conduce, infatti, alla necessaria conclusione che fra le norme dell'an. 640-bis c.p. e dell'art. 316 ter c.p. sussiste un rapporto di sussidiarietà.
Sul piano testuale, invero, la seconda norma risulta introdotta apertamente come sussidiaria rispetto all'altra, iniziando con 1'esplicito inciso: "Salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall'articolo 640-bis.
Sul piano teorico, poi, la norma stessa nasce in sede di recepimento della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, fatta a Bruxelles il 26/07/1995, e diretta a garantire una più efficace e uniforme lotta contro le frodi mediante l'applicazione di dissuasive sanzioni penali e la precisa definizione del concetto di frode comunitaria. A fronte di tale esigenza, il nostro legislatore, conscio della presenza nell'ordinamento della già rigorosa previsione di cui all'art. 640-bis c.p. e non avendo alcuna ragione o sollecitazione per abbassare la guardia rispetto al preoccupante fenomeno delle frodi comunitarie, si è solo premurato di non lasciare, rispetto alla specifica definizione del concetto di frode contenuta nella Convenzione, nessuna area di possibile assenza di sanzione penale (salvi i casi minori espressamente contemplati), e ha per questo introdotto una nuova figura delittuosa che riproducesse alla lettera l'anzidetta definizione, con espressa e prioritaria salvezza della preesistente figura della truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche.
Non può, infine, condividersi il rilievo che, con l'interpretazione qui esposta, la norma dell'art.316- ter risulterebbe inutiliter data. Nel suo ambito previsionale ricadono infatti anche le situazioni riconducibili al mero mendacio, quale definito(ai fini dell'illecita captazione di contributi del fondo europeo e garanzia) dall'art. 2 della L. 898/96 che, alla stregua dell'elaborazione interpretativa offerta dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 25 del 26/01/1994 e, più chiaramente, nell'ordinanza n. 433 del 14/12/1998, non integrano ipotesi di truffa. Il concorso fra le norme dell'art. 640-bis e dell'art. 316-ter c,p. non può dunque, che risolversi in base al criterio della sussidiarietà, per cui la prima norma, principale, esaurendo l'intero disvalore del fatto e assorbendo l'interesse tutelato dall'altra, ne esclude l'applicabilità.
Consegue da quanto sopra che, a fronte di un fatto riconducibile alla descrizione di cui all'art. 316-ter c.p., il giudice, pur in assenza di ulteriori modalità ingannevoli, deve previamente verificare, secondo i normali canoni ermeneutici, se ricorra o meno la fattispecie delittuosa dell'art. 640-bis c.p. e, solo all'esito negativo di tale verifica, potrà e dovrà valutare se possa eventualmente trovare applicazione la norma di cui all'art. 316-ter c.p. nella previsione del primo ovvero, in relazione al quantum di indebita percezione, del secondo comma.
L'impugnata sentenza deve pertanto essere annullata, con rinvio (ex art. 569, comma 4, c.p.p.) alla Corte di appello di Trento, Sezione distaccata di Bolzano, che deciderà attenendosi al principi di cui sopra.
P.Q.M.
Visti gli artt. 615 e 623 c.p.p., annulla l'impugnata sentenza e rinvia per il giudizio alla Corte di appello di Trento, Sezione distaccata di Bolzano.

NOTA

La sentenza in esame offre un'autorevole chiave interpretativa, riconducibile al criterio della sussidiarietà, della natura dei rapporti intercorrenti tra l'art. 640 bis c.p.(truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) e l'art. 316 ter c.p.( indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato).

La sentenza del Tribunale di Bolzano, impugnata dal Procuratore della Repubblica presso lo stesso Tribunale, ha ricostruito le relazioni tra le predette norme del codice penale nei limiti di un rapporto genere / specie.

L'art. 316 ter, in questa visione, dovrebbe circoscrivere all'interno delle ipotesi riconducibili agli artifici e raggiri ex art. 640 bis c.p. solo alcune condotte al fine di collegarne delle conseguenze meno sfavorevoli. Il ragionamento del Tribunale si fonda sulla constatazione che la condotta penalmente illecita descritta nell'art. 316 ter c.p. è riconducibile all'interno dell'ampia fenomenologia dei comportamenti, attivi od omissivi, "idonei a integrare il concetto di artifizi e raggiri che caratterizza la truffa ".

Per la Corte di cassazione questa tesi non può essere accolta perché una corretta visione dei rapporti tra l'art. 640 bis cp. e l'art.316 ter deve essere impostata e risolta sulla base di un rapporto di sussidiarietà.

La Corte, inoltre, indica i motivi storici e politici posti alla base della creazione di questa nuova figura di reato individuandone la matrice nel recepimento della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, Bruxelles 26/07/1995, "diretta a garantire una più efficace e uniforme lotta contro le frodi mediante l'applicazione di dissuasive sanzioni penali e la precisa definizione del concetto di frode penale.".

L'interpretazione data dalla Cassazione non renderebbe totalmente inutile la venuta in essere dell'art.316 ter c.p., perché nel suo ambito previsionale sarebbero riconducibili i casi "di mero mendacio", come definiti dall'art.2 della legge n.898 del 1986 in materia di illecita captazione di contributi del fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, non riconducibili ai reati di truffa.

I criteri di specialità e sussidiarietà sono utilizzati, rispettivamente dal Tribunale di Bolzano e dalla Suprema Corte, per dirimere le controversie relative al conflitto, reale o apparente, che si viene a creare con l'introduzione dell'art. 316 ter in un settore della disciplina penalistica inflazionato da numerose norme incriminatrici.

Gli organi giurisdizionali, di merito e legittimità, hanno cercato di risolvere il conflitto di norme utilizzando gli strumenti a loro disposizione e motivando la scelta con alcune argomentazioni logiche e giuridiche. Il punto di partenza comune è la constatazione dell'esistenza di un conflitto tra norme alla cui soluzione si può giungere solo dopo aver scelto il criterio idoneo alla determinazione della norma, individuata tra quelle concorrenti, da applicare al caso concreto. I criteri utilizzati, nonostante il fine comune di tendere ad una soluzione del conflitto, presentano differenze notevoli che devono essere tenute in estrema considerazione.

"Il rapporto di specialità", esplicitamente contenuto nell'art. 15 [1] del codice penale, "implica che tutti gli elementi costitutivi di una fattispecie( generale) siano contenuti in un'altra fattispecie (speciale), la quale ne contiene a sua volta di ulteriori cosiddetti "specializzanti"...(omissis)...adottando un linguaggio formalizzato, può anche dirsi che la disposizione speciale contempla un sottoinsieme dell'insieme dei casi contemplati dalla disposizione generale"[2].

L'altro criterio utilizzato per portare un po' di luce sui rapporti intercorrenti tra l'art.316 ter c.p. e 640 bis c.p. si basa sull'utilizzo del principio di sussidiarietà.

Questo principio intercorre " tra norme che prevedono stadi o gradi diversi di offesa di un medesimo bene in modo tale che l'offesa maggiore assorbe la minore e, di conseguenza, l'applicabilità dell'una norma è subordinata alla non applicazione dell'altra ( lex primaria derogat legi subsidiariae)"[3].

Come ricorda la Corte, è lo stesso legislatore nel testo dell'art. 316 ter c.p. ad attribuire un carattere sussidiario alla norma: " Salvo che il fatto costituisca il reato previsto dall'art. 640-bis c.p...(omissis)...".

La Corte, optando per il secondo criterio, conduce alle inevitabili conseguenze le premesse del suo ragionamento:

1) il concorso tra l'art. 640 - bis e 316 - ter deve essere risolto sulla base del principio di sussidiarierà;

2) l'art. 640- bis, norma principale, assorbe in sé, " esaurendo l'intero disvalore del fatto e assorbendo l'interesse tutelato", l'art.316 ter, escludendone l'applicabilità.

3) Il giudice chiamato a decidere deve, in via preliminare verificare se ricorrano gli estremi per l'applicazione dell'art.640 bis e solo in caso di esito negativo di questa prima verifica, deve procedere alla valutazione dell'art.316 ter c.p.

La sentenza offre molti spunti di riflessione, ad esempio: la ricerca di un metodo per la soluzione dei conflitti, reali od apparenti, tra norme penali; l'esame delle relazioni e dei rispettivi confini tra l'art. 316 ter c.p., l'art. 2 della legge n. 898 del 1986 e l'art.640 bis; l'approfondimento delle argomentazioni sostenute dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 25 del 26/01/1994 e nell'ordinanza n. 433 del 1998, riprese dalla stessa Corte di cassazione.

L'approfondimento di questi aspetti, in particolare lo sforzo necessario ad articolare delle argomentazioni valide a supporto di quanto si vuole illustrare, porterebbe a concentrare l'attenzione sul microcosmo delle singole fattispecie al fine di trovare delle similitudini o delle diversità che riescono a ritagliare "spazi virtuali d'esistenza" per ciascuna delle norme coinvolte nel ragionamento.

Abbandonando, per questo motivo, l'esame dettagliato delle singole figure incriminatrici ed osservando nel complesso il macrocosmo delle numerose figure di frode presenti nel nostro ordinamento giuridico non si può non notare la crescita esponenziale del loro numero nel codice e nelle leggi speciali.

Le riflessioni di un illustre studioso possono aiutare a focalizzare l'attenzione sul punto che si vuole mettere in risalto: "l'affermarsi dello stato sociale (c.d. welfare state), nel quale è sempre più presente la dipendenza, parziale od esclusiva, di iniziative private da finanziamenti pubblici o sovvenzioni, e nel quale è diffuso il sistema di previdenze o contribuzioni erogate da enti pubblici nei confronti di soggetti che rispondono a determinati requisiti, non fa che rendere più fecondo il terreno per la proliferazione di manifestazioni aggressive delle risorse patrimoniali pubbliche da parte di chi non ne ha diritto"[4].

Le parole riportate, evidenziando lo sfondo comune su cui operano le realtà normative incriminanti le diverse figure di frode, mettono in risalto la ragione fisiologica, per il nostro modo di gestire la politica economica, della modernità e della diffusione di questi reati[5]. Perché il legislatore introduce nel sistema penale delle norme incriminatrici in gran parte superflue?

Il motivo di questo comportamento sembra non esaurirsi nell'esigenza di punire in modo effettivo comportamenti offensivi di beni giuridici, ma nell'ostentare, in modo plateale, che ciò viene perseguito con ogni mezzo. L'esigenza di apparire come uno Stato intransigente verso particolari forme di aggressione del bene patrimonio, privato o pubblico, conduce il nostro legislatore a creare delle fattispecie penali che diventano il "simbolo mediatico" degli impegni assunti in sede nazionale ed internazionale.

Un altro motivo della scelta compromissoria attuata dal legislatore nella formulazione dell'art. 316-ter c.p., in sintonia con quella dell'art.640-bis c.p., è insita nell'esistenza di un "cordone finanziario", mai reciso, che lega materialmente le imprese italiane al finanziamento pubblico nazionale o comunitario.

"Forse il fatto che nell'economia italiana il sistema delle sovvenzioni e agevolazioni alla produzione rappresenti - in sostanza - uno strumento di tipo transitivo, finalizzato cioè a trasferire risorse pubbliche alle imprese per il ripianamento dei debiti o per il pagamento dei salari, ha influenzato il legislatore che comunque non poteva esimersi dall'intervenire ed adottare una soluzione di compromesso, in linea con il metodo di conduzione dell'intera politica economica ed industriale"[6].

Il legislatore italiano sembra aver scelto una via simbolica per risolvere il problema della c.d. frode comunitaria, ottenendo con il suo modo d'agire due risultati:

1) appagare le richieste di maggiore severità provenienti dall'Europa con una norma "nuova" da poter ostentare come fiore all'occhiello negli incontri internazionali;

2) agire in modo da ottenere il risultato indicato al punto 1) senza creare eccessivi irrigidimenti al motore dell'economia italiana che utilizza in modo fisiologico la benzina dei finanziamenti pubblici per andare avanti.

Un'ultima riflessione sull'art.316- ter c.p.: perché non è utilizzata una sanzione di tipo interdittivo[7] per garantire una maggiore efficacia preventiva della norma incriminatrice?

La gravità della distorsione delle regole, al fine della captazione "fraudolenta" dei fondi pubblici, dovrebbe imporre al legislatore: il rifiuto di un sistema penale basato su di una scacchiera numerosa e sovrabbondante di norme penali e la ricerca di una necessaria riduzione, a poche ed efficaci fattispecie incriminatrici, dell'intero armamentario costituito dalle varie figure di frode presenti nel nostro ordinamento[8].
In conclusione, i numerosi tentativi della giurisprudenza tesi a riempire di significato delle norme in realtà superflue hanno provocato una parcellizzazione delle ipotesi di reato ed un aumento esponenziale dei dubbi interpretativi, risolvibili solo con la pazienza e la cura di un orafo[9].

L'augurio è che al legislatore, chiamato ad operare nel settore delle frodi comunitarie, vengano in mente le parole utilizzate dal Beccaria per indicare il fine cui deve tendere la pena: " Il fine dunque non è altro che d'impedire il reo dal far nuovi danni ai suoi cittadini e di rimuovere gli altri dal farne uguali. Quelle pene dunque e quel metodo d'infliggerle deve esser prescelto che, serbata la proporzione, farà una impressione più efficace e più durevole sugli animi degli uomini, e la meno tormentosa sul corpo del reo."[10].

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NOTE

[1] ART. 15 Cod. Pen.: "Quando più leggi penali o più disposizioni della medesima legge penale regolano la stessa materia, la legge o la disposizione di legge speciale deroga alla legge o alla disposizione di legge generale, salvo che sia altrimenti stabilito".

[2]FIANDACA- MUSCO, Diritto Penale, Parte generale, III ed.,1995, , 615. I numerosi problemi interpretativi, legati principalmente alla perimetrazione del significato di "stessa materia", contenuta nell'art.15 c.p, non consentono in questa sede un esame delle opinioni espresse sull'argomento da dottrina e giurisprudenza, per un approfondimento si rinvia a: PAGLIARO, voce Concorso di norme penali, in Enc. Dir., VIII, Milano, 1961; PAGLIARO, Relazioni logiche ed apprezzamenti di valore nel concorso di norme penale, in Indice pen., 1976, 217; MANTOVANI, Concorso e conflitto di norme nel diritto penale, Bologna, 1966.

[3]FIANDACA- MUSCO, Diritto Penale, Parte generale, III ed.,1995,619.

[4] ZANNOTTI, La truffa, Quaderni penali 6, Milano, 1993, 2,3.

[5] FIANDACA-MUSCO, Diritto penale, Parte speciale, I delitti contro il patrimonio, vol. II, tomo II, ed. II, Bologna,1996,163 : " Ancorché meno diffuso del furto, il delitto di truffa è diventato negli ultimi anni sempre più frequente, essendo cresciute le occasioni di fraudolenta captazione patrimoniale parallelamente all'evoluzione dei rapporti economici sia nell'ambito del libero mercato, sia soprattutto nell'ambito dell'economia sorretta dalle molteplici forme di intervento statuale e comunitario."

[6] ZANNOTTI, La truffa, Quaderni penali 6, Milano, 1993, 153.

[7]Sull'opportunità , in generale, dell'utilizzo delle sanzioni interdittive si rinvia a: SCORDAMAGLIA, Nuovo processo penale e politica criminale, Pol.dir. , 1992, 399.

[8]Alla luce di quanto scritto, attuali ed ancora feconde appaiono le parole FRANZ VON LISZT Der Zweckgedank im Strafrecht ( Strafrechtliche Aufsätze und Vorträge von Dr. Franz v. Liszt, Bd. I) J. Guttentag, Berlin, 1905. Il testo riportato nell'articolo è estratto dalla traduzione italiana dell'opera (La teoria dello scopo nel diritto penale) curata da ALESSANDRO ALBERTO CALVI, Milano, 1962, 46:" Solo la pena necessaria è giusta. La pena è per noi un mezzo per raggiungere uno scopo. L'idea dello scopo postula però l'adattamento del mezzo al fine e la massima parsimonia nella sua applicazione. Questa esigenza ha particolare valore per quanto concerne la pena, essendo essa infatti un'arma a doppio taglio: tutela di beni giuridici attuata attraverso la lesione degli stessi."

[9]FORLENZA, Il rapporto di sussidiarietà tra i reati non sbroglia l'ingorgo normativo, in Il Sole-24 Ore, n. 2 del 19 gennaio 2002, 61.

[10] CESARE BECCARIA, Dei delitti e delle pene, §12 ( per una proficua rilettura dell'opera si consiglia la recente edizione dell'Universale Economica Feltrinelli a cura di ALBERTO BURGIO con prefazione di STEFANO RODOTÀ).